In de komende hoofdstukken analyseert de evaluatiecommissie het restitutiebeleid per onderdeel en doet zij aanbevelingen om het beleid
te verbeteren. Hoofdstuk 4 is gewijd aan het herkomstonderzoek en de identificatie van erfgenamen. In hoofdstuk 5 evalueert de commissie
de beleidskaders die ten grondslag liggen aan de adviezen van de RC. De evaluatiecommissie besteedt in hoofdstuk 6 aandacht aan de communicatie en bejegening binnen het restitutiebeleid.
In hoofdstuk 7 wordt dieper ingegaan op de informatievoorziening over
het restitutiebeleid. In hoofdstuk 8 worden de belangrijkste conclusies
op een rij gezet, gevolgd door een coda.
3.Geschiedenis van het Nederlandse restitutiebeleid
en opzet van het advies
Geschiedenis van het Nederlandse restitutiebeleid
Tijdens de bezetting hebben de nazi’s op grote schaal kunstwerken van vervolgde bevolkingsgroepen naar Duitsland verscheept.[1] De voorwerpen werden in beslag genomen, geroofd, onder dwang verkocht of waren door de eigenaren verkocht om met de opbrengsten te kunnen vluchten. Ook waren er voorwerpen bij die op reguliere wijze door de Duitsers tijdens de bezetting in Nederland waren gekocht.[2] Na de oorlog hebben de geallieerden een grote hoeveelheid cultuurgoederen uit Duitsland naar Nederland teruggebracht. Deze collectie, waaronder schilderijen, beeldhouwwerken, prenten, keramiek, meubels, tapijten en andere waardevolle voorwerpen, heeft de Nederlandse staat in beheer genomen met de opdracht, daar waar dat van toepassing is, ze terug te geven aan de rechtmatige (vooroorlogse) eigenaar. Deze taak was belegd bij de Stichting Nederlands Kunstbezit (SNK), die eind jaren veertig en begin jaren vijftig een aantal voorwerpen aan de oorspronkelijke eigenaren of hun erfgenamen heeft gerestitueerd.
Hiervoor werd gebruik gemaakt van aangifteformulieren: iedereen die kunstvoorwerpen was kwijtgeraakt of informatie had over kunstvoorwerpen die in handen waren gekomen van de vijand, was indertijd verplicht om daarvan aangifte te doen bij de SNK. Ook vulde de SNK op basis van andere bronnen, zoals de administratie van de LIRO-bank, zelf zogenaamde interne aangifteformulieren in, die een aanvulling vormen op hetgeen door rechthebbenden werd ingediend. Daarnaast heeft de SNK drie tentoonstellingen georganiseerd waar gerecupereerde kunstvoorwerpen konden worden bezichtigd door mogelijke eigenaren.[3] In de eerste jaren na de oorlog zijn circa 450 schilderijen gerestitueerd, enige tientallen andere kunstwerken en enkele duizenden serieproducten.[4] In de jaren vijftig zijn circa 4000 voorwerpen geveild, waarvan ongeveer 1700 schilderijen, en daarnaast keramiek, edelsmeedkunst, tekeningen, boeken en dergelijke.[5]
De werken die sindsdien zijn overgebleven, werden onder de naam NK-collectie ondergebracht bij de rijkscollectie.[6] Veel NK-stukken bevinden zich momenteel in het depot van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE), maar er zijn ook stukken geplaatst in musea, op ambassades of in andere rijksgebouwen. Met name de eerste decennia na de oorlog is er slordig met deze collectie omgegaan en vele toenmalige nalatigheden kunnen niet meer worden hersteld. Een en ander heeft ervoor gezorgd dat volgens de huidige inventarisatie ongeveer honderd voorwerpen worden vermist en dat er van meer dan vierhonderd werken nog standplaatsonderzoek verricht moet worden.[7]
Eind jaren negentig van de vorige eeuw kwamen naziroofkunst en naoorlogs rechtsherstel in binnen- en buitenland opnieuw onder de aandacht. Tijdens een internationale conferentie ondertekenden 44 landen, waaronder Nederland, de Washington Conference Principles on Nazi-Confiscated Art. Deze elf principes bieden een leidraad voor staten om geroofde kunst te onderzoeken en te restitueren. De Washington Principles zijn in 2009 nader aangescherpt in de Terezín Declaration (zie bijlage).
In Nederland werd in 1998 de commissie Herkomst Gezocht opgericht. Deze commissie, onder voorzitterschap van prof. dr. Rudi Ekkart, kreeg ten eerste de opdracht om onderzoek naar de herkomst van de NK-collectie te begeleiden, en ten tweede om aanbevelingen te doen over toekomstig restitutiebeleid. Op grond van de eerste bevindingen van deze commissie concludeerde de regering dat het rechtsherstel naar de geldende maatstaven niet goed had plaatsgevonden: zij typeerde sommige restitutieprocedures als ‘formalistisch, bureaucratisch en kil en op een enkel punt zelfs in strijd met de toen geldende regelgeving.’[8]
Washington Conference Principles on Nazi-Confiscated Art (1998)
In developing a consensus on non-binding principles to assist in resolving issues relating to Nazi-confiscated art, the Conference recognizes that among participating nations there are differing legal systems and that countries act within the context of their own laws.
Art that had been confiscated by the Nazis and not subsequently restituted should be identified.
Relevant records and archives should be open and accessible to researchers, in accordance with the guidelines of the International Council on Archives.
Resources and personnel should be made available to facilitate the identification of all art that had been confiscated by the Nazis and not subsequently restituted.
In establishing that a work of art had been confiscated by the Nazis and not subsequently restituted, consideration should be given to unavoidable gaps or ambiguities in the provenance in light of the passage of time and the circumstances of the Holocaust era.
Every effort should be made to publicize art that is found to have been confiscated by the Nazis and not subsequently restituted in order to locate its pre-War owners or their heirs.
Efforts should be made to establish a central registry of such information.
Pre-War owners and their heirs should be encouraged to come forward and make known their claims to art that was confiscated by the Nazis and not subsequently restituted.
If the pre-War owners of art that is found to have been confiscated by the Nazis and not subsequently restituted, or their heirs, can be identified, steps should be taken expeditiously to achieve a just and fair solution, recognizing this may vary according to the facts and circumstances surrounding a specific case.
If the pre-War owners of art that is found to have been confiscated by the Nazis, or their heirs, can not be identified, steps should be taken expeditiously to achieve a just and fair solution.
Commissions or other bodies established to identify art that was confiscated by the Nazis and to assist in addressing ownership issues should have a balanced membership.
Nations are encouraged to develop national processes to implement these principles, particularly as they relate to alternative dispute resolution mechanisms for resolving ownership issues.
Na de eerste reeks aanbevelingen van de commissie-Ekkart in 2001 besloot de toenmalige bewindspersoon, Rick van der Ploeg, om de Restitutiecommissie (RC) op te richten, die adviseert over de restitutieverzoeken van mogelijke eigenaren en hun erfgenamen.
De RC adviseert, ten eerste, de bewindspersoon over teruggave van stukken die op dit moment in het bezit zijn van het Rijk. Dit kunnen geclaimde stukken zijn uit zowel de NK-collectie, als cultuurgoederen uit het overig bezit van het Rijk. Bij de oprichting van de RC werd het beoordelingskader voor deze adviezen bepaald aan de hand van de aanbevelingen van Ekkart en de beleidsbrieven van de minister. Tezamen vormden deze documenten het zogenaamde ‘rijksbeleid’ of het ‘verruimde restitutiebeleid.’
Ten tweede neemt de RC beslissingen over voorwerpen buiten de rijkscollectie.[9] Wanneer een voorwerp zich niet in de rijkscollectie bevindt, kunnen de verzoeker en de huidige bezitter (vaak een gemeente, provincie of stichting die het voorwerp in beheer van een museum heeft gegeven) samen een verzoek indienen voor een bindend advies over teruggave. Beide partijen stemmen er vooraf mee in dat ze dit advies van de RC zullen accepteren. Voor zulke bindende adviezen hanteert de RC de maatstaven van ‘redelijkheid en billijkheid’, zoals artikel 2 lid 5 van het Instellingsbesluit voorschrijft. In 2007 heeft de RC een reglement opgesteld waarin de overwegingen zijn geformuleerd waar zij bij een beslissing op basis van ‘redelijkheid en billijkheid’ rekening mee kan houden.
Het project van Bureau Herkomst Gezocht, dat voortkwam uit het onderzoek van de commissie Herkomst Gezocht en waarin de NK-collectie werd onderzocht, is in 2004 afgerond en in 2007 gestopt. De database met de resultaten is op internet gepubliceerd. Er is daarnaast ook ander herkomstonderzoek gedaan naar onvrijwillig bezitsverlies door toedoen van de nazi’s. Tussen 2009 en 2018 hebben de musea die aangesloten zijn bij de Museumvereniging met steun van het ministerie van OCW hun collecties onderzocht op (kunst)voorwerpen waarvan de herkomstgeschiedenis wijst op roof, confiscatie, gedwongen verkoop of andere verdachte omstandigheden tussen 1933 en het einde van de Tweede Wereldoorlog. Na afronding van dit onderzoek bleken de musea 173 voorwerpen met een dergelijke dubieuze herkomst te bezitten of te beheren.[10] Bij het Rijksmuseum is de te onderzoeken collectie van aanwinsten van na 1933 dusdanig groot, dat het onderzoek daar nog voortgaat.
In de loop van de bijna twintig jaar dat de Restitutiecommissie verzoeken van mogelijke oorspronkelijke eigenaren en hun erfgenamen in behandeling heeft, zijn er twee belangrijke zaken veranderd in de procedure en de organisatie.
In 2012 heeft een commissie van de Raad voor Cultuur onder voorzitterschap van Rudi Ekkart een advies gegeven over de beleidskaders op grond waarvan stukken uit de NK-collectie en uit het overige deel van de rijkscollectie worden gerestitueerd. Na dit advies heeft de toenmalige bewindspersoon, Halbe Zijlstra, besloten dat:
vanaf 17 juli 2012 de verzoeken tot restitutie van voorwerpen uit de rijkscollectie (niet zijnde NK) volgens de maatstaven van redelijkheid en billijkheid worden beoordeeld;
vanaf 30 juni 2015 ook de verzoeken tot restitutie van voorwerpen uit de NK-collectie volgens de maatstaven van redelijkheid en billijkheid worden beoordeeld. De bewindspersoon tekent hierbij wel aan dat ‘zwaar gewicht zal toekomen aan het feit dat een bepaald voorwerp afkomstig is uit de NK-collectie.’[11] Kortom, met ingang van 30 juni 2015 gelden de maatstaven van redelijkheid en billijkheid als beoordelingskader voor alle restitutieverzoeken.
In 2018 is het Expertisecentrum Restitutie (ECR) bij het NIOD opgericht, dat onderzoeks- en publiekstaken ten behoeve van het restitutiebeleid uitvoert. Deze taken waren voorheen belegd bij Bureau Herkomst Gezocht, de Restitutiecommissie en de Museumvereniging. Minister Bussemaker besloot hiertoe na een rapport van Bureau Berenschot over de organisatiestructuur van het Nederlandse restitutiebeleid.[12] Sinds de oprichting van het ECR kan de RC bij een restitutieverzoek een opdracht tot herkomstonderzoek uitzetten bij dit centrum. Het ECR rapporteert zijn bevindingen aan de RC, die ze gebruikt in haar adviezen over de teruggave van geclaimde voorwerpen. In haar brief heeft de minister ook aangekondigd dat het restitutiebeleid in 2020 geëvalueerd zou worden.
Nationale en internationale gesprekspartners vertelden de evaluatiecommissie dat het Nederlandse restitutiebeleid jarenlang een uitstekende reputatie genoot. Zowel het grondige herkomstonderzoek als de mogelijkheid om aan de RC verzoeken tot teruggave voor te leggen was internationaal gezien voorbeeldstellend.[13] Deze personen benadrukten echter ook dat de reputatie de afgelopen jaren schade heeft opgelopen. De beleidswijzigingen uit 2012 en 2015 droegen daaraan bij, net als enkele zaken waarbij niet tot restitutie is overgegaan en de motivering daarvoor naar het oordeel van die gesprekspartners onvoldoende overtuigend was.[14]
