Het beoordelingskader

Doel van dit beoordelingskader is om bij restitutieverzoeken een rechtvaardige en eerlijke oplossing (‘a just and fair solution’) te bereiken, als bedoeld in principe 8 van de Washington Conference Principles on Nazi-Confiscated Art van 3 december 1998 (de ‘Washington Principles’)

1. De Restitutiecommissie beoordeelt of het verzoek een afgehandelde zaak betreft. Mocht dat het geval zijn, dan beoordeelt de commissie of er nova zijn. Mochten er geen nova zijn, dan neemt de commissie het verzoek niet in verdere behandeling.[1]
2. Als het verzoek geen afgehandelde zaak betreft, dan wel een afgehandelde zaak waarin zich nova voordoen, dan beoordeelt de commissie of in hoge mate aannemelijk is dat de partij die teruggave heeft verzocht oorspronkelijk eigenaar of erfgenaam van de oorspronkelijk eigenaar van het object is. Mocht dat niet het geval zijn, dan adviseert of beslist de commissie tot afwijzing van het verzoek tot teruggave.
3. Als in hoge mate aannemelijk is dat de partij die teruggave heeft verzocht oorspronkelijk eigenaar of erfgenaam van de oorspronkelijk eigenaar van
   het object is, dan beoordeelt de commissie of tevens in voldoende mate aannemelijk is dat de oorspronkelijk eigenaar het bezit van dat object onvrijwillig heeft verloren door omstandigheden die direct verband hielden met het naziregime. Daarbij past de commissie, afhankelijk van de hoedanigheid van de oorspronkelijk eigenaar, de volgende criteria toe.
4. Als de oorspronkelijk eigenaar een particulier is die tot de vervolgde bevolkingsgroepen behoorde, dan wordt onvrijwillig bezitsverlies aangenomen, indien het bezitsverlies in Nederland na 10 mei 1940,
   in Duitsland na 30 januari 1933 of in Oostenrijk na 13 maart 1938
   heeft plaatsgevonden, tenzij nadrukkelijk anders blijkt.
5. Als de oorspronkelijk eigenaar een kunsthandelaar is die tot de vervolgde bevolkingsgroepen behoorde, dan wordt onvrijwillig bezitsverlies aangenomen, indien er aanwijzingen zijn die de onvrijwilligheid voldoende aannemelijk maken. Zulke aanwijzingen zijn in ieder geval:
   • een aangifte na de oorlog van diefstal, confiscatie of onvrijwillige verkoop. Bij het ontbreken van een aangifte of alleen een interne aangifte, dienen aanwijzingen die het aannemelijk maken dat sprake
     is van diefstal of confiscatie, als grond voor teruggave te worden beschouwd, waarbij ten aanzien van handelaren die tot de vervolgde bevolkingsgroepen behoorden de bedreigende algemene omstandigheden dienen te worden verdisconteerd;
   • rechtstreekse verkoop onder bedreiging van represailles aan vertegenwoordigers van de nazi’s of aan na de oorlog als zodanig veroordeelde collaborateurs;
   • verkoop waarbij een toezegging tot levering van paspoorten of vrijgeleides onderdeel uitmaakten van de transactie;
   • verkoop tegen een prijs die aanzienlijk lager was dan de toenmalige marktwaarde;
   • verkoop door Verwalter tenzij kan worden aangetoond dat de oorspronkelijke eigenaar het volledige profijt van de verkoop heeft genoten of na de oorlog uitdrukkelijk afstand heeft gedaan van zijn rechten.
     

   Wanneer er voldoende aanwijzingen zijn dat een object niet behoorde
   tot de handelsvoorraad van een kunsthandelaar, maar tot zijn of haar privécollectie, worden verzoeken om restitutie behandeld conform
   de normen voor particulier kunstbezit.

6. Als de oorspronkelijk eigenaar niet tot een vervolgde bevolkingsgroep behoorde, dan zal de verzoeker de onvrijwilligheid van het bezitsverlies voldoende aannemelijk moeten maken.
7. Onvrijwillig bezitsverlies kan ook worden aangenomen, ongeacht de
   plaats waar en het tijdstip waarop het heeft plaatsgevonden, mits na 30 januari 1933, indien voldoende aannemelijk is dat de oorspronkelijk eigenaar ten tijde van het bezitsverlies niet meer in vrijheid over het object kon beschikken door omstandigheden die direct verband hielden met het naziregime, bijvoorbeeld omdat de eigenaar de opbrengst nodig had voor de financiering van een vlucht voor de nazi’s.
8. Als de onvrijwilligheid van het bezitsverlies na toepassing van de in nr. 4 tot en met nr. 7 omschreven criteria niet voldoende aannemelijk is, dan adviseert of beslist de commissie tot afwijzing van het verzoek
   tot teruggave.
9. Als de onvrijwilligheid van het bezitsverlies na toepassing van de in nr. 4 tot en met nr. 7 omschreven criteria wel voldoende aannemelijk is, terwijl het een object uit de NK-collectie betreft, dan adviseert de commissie tot teruggave.
10. Als de onvrijwilligheid van het bezitsverlies na toepassing van de in nr. 4 tot en met nr. 7 omschreven criteria wel voldoende aannemelijk is, terwijl het een object niet uit de NK-collectie betreft, dan beoordeelt de commissie of de huidige bezitter, gelet op de omstandigheden van zijn of haar verwerving van het object en het door hem of haar verrichte onderzoek vóór de verwerving, niet wist en, naar de maatstaven ten tijde van de verwerving, niet behoorde te weten dat het object indertijd onvrijwillig is verloren door omstandigheden die direct verband hielden met het naziregime (hierna: te goeder trouw was ten aanzien van de herkomst).[2]
11. Indien de bezitter bij de verwerving van het object niet te goeder trouw
    was ten aanzien van de herkomst of afziet van een beroep op goede trouw, dan adviseert of beslist de commissie tot teruggave.
12. Indien de bezitter bij de verwerving van het object te goeder trouw was
    ten aanzien van de herkomst, dan beoordeelt de commissie in welke mate niettemin aan het verzoek tot teruggave tegemoet zal worden gekomen, waarbij een advies of beslissing tot teruggave zonder voorwaarden niet is uitgesloten, maar waarbij ook meer bemiddelende adviezen of beslissingen mogelijk zijn, mits die beschouwd kunnen worden als een rechtvaardige en eerlijke oplossing als bedoeld in principe 8 van de Washington Principles. Zodanig bemiddelende adviezen of beslissingen zouden bijvoorbeeld kunnen zijn: (i) teruggave onder passende voorwaarden, daaronder begrepen financiële voorwaarden, (ii) teruggave onder voorwaarde dat het object op een of andere wijze gedurende een of meer periodes voor het publiek zichtbaar blijft, (iii) geen teruggave, maar een verplichting van de bezitter om de verzoeker een passende financiële vergoeding aan te bieden, (iv) geen teruggave, maar een verplichting van de bezitter om het object tentoon te stellen met vermelding van de herkomst en de naam van de oorspronkelijk eigenaar.
13. Indien de bijzonderheden van een zaak daartoe een zwaarwegende aanleiding geven, kan de Restitutiecommissie bij wijze van uitzondering van een of meer elementen van dit beoordelingskader afwijken, opdat het advies of de beslissing rechtvaardig en eerlijk is als bedoeld in principe 8 van de Washington Principles.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5. De beleidskaders van
de Restitutiecommissie

Inleiding

In dit hoofdstuk gaan we dieper in op ‘het teruggavemechanisme via advisering door de Restitutiecommissie inclusief zaakgebonden herkomstonderzoek’, zoals de minister het in haar adviesaanvraag omschrijft. We zullen hierbij met name de beleidskaders onder de loep nemen die ten grondslag liggen aan de adviezen van de Restitutiecommissie.
Daarvoor besteden we eerst aandacht aan de Washington Principles. Vervolgens analyseren we de beleidskaders die nu de basis vormen voor de adviezen van de RC. We zullen daarbij zowel het zogenaamde ‘rijksbeleid’ als de ‘maatstaven van redelijkheid en billijkheid’ bespreken. Ook besteden we aandacht aan alternatieve vormen van rechtsherstel. We sluiten af met een voorstel voor een nieuw beoordelingskader.

Washington Principles en internationale vergelijking

Met name de principes 8, 10 en 11 van de Washington Principles betreffen het beleid dat betrekking heeft op de behandeling en beoordeling van verzoeken tot teruggave. Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland en Oostenrijk zijn de enige landen die, conform principe 11, een restitutie­commissie hebben ingesteld. Conform principe 10 over ‘balanced membership’ is de Restitutiecommissie samengesteld met juristen, historici met kennis van de Tweede Wereldoorlog en personen met kunsthistorische of museale kennis.[20]

De Washington Principles schrijven voor dat het restitutiebeleid moet streven naar ‘a just and fair solution, recognizing this may vary according to the facts and circumstances surrounding a specific case’ (principe 8). Met name de toevoeging ‘recognizing this may vary according to the facts and circumstances surrounding a specific case’ biedt landen de mogelijkheid om op allerlei manieren invulling te geven aan ‘a fair and just solution.’ Deze bepaling is kortom voor velerlei interpretaties vatbaar en sluit ook niet uit dat de belangen van de verzoeker en de huidige bezitter tegen elkaar worden afgewogen. De commissie is dan ook van oordeel dat het huidige beoordelingskader van de Restitutiecommissie – anders dan critici beweren – niet per se in strijd is met de Washington Principles.[21]

In haar adviesaanvraag verzoekt de minister om bij de evaluatie een vergelijking van het Nederlandse beleid met het restitutiebeleid in het buitenland te betrekken. De evaluatiecommissie heeft op grond van literatuur en gesprekken met deskundigen het Nederlandse beleid vergeleken met het beleid in Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Oostenrijk, de enige vier landen die een actief restitutiebeleid voeren.[22] Zij is echter van oordeel dat het beleid in deze landen door wettelijke, historische en culturele achtergronden zodanig verschilt van het Nederlandse beleid dat het in dit kader weinig meerwaarde heeft om uitgebreid in te gaan op de verschillen en overeenkomsten.[23] De evaluatiecommissie heeft de internationaal geaccepteerde Washington Principles gebruikt als het referentiekader voor de evaluatie en heeft derhalve het Nederlandse restitutiebeleid vooral langs die meetlat gelegd.

Rijksbeleid

Het ‘rijksbeleid’, ook wel het ‘verruimde restitutiebeleid’ genoemd, vormt volgens het Instellingsbesluit artikel 2, lid 4 de basis voor adviezen over objecten uit de rijkscollectie niet zijnde NK (tot 19 juli 2012) en uit de NK-collectie (tot 30 juni 2015). In de toelichting op het Instellingsbesluit uit 2001 schrijft de toenmalige bewindspersoon dat de kaders waarbinnen de commissie adviseert worden bepaald door de beleidslijnen ter zake, alsmede de aanbevelingen van Ekkart en de regeringsreacties die nog zullen volgen.[24]
Inmiddels zijn er vijftien documenten die voor de RC de grondslag vormen voor het beleidskader.[25] Deze documenten bestaan zowel uit aanbevelingen van de commissie-Ekkart als uit regeringsreacties van verschillende bewindspersonen, die dikwijls min of meer instemmend zijn, maar soms ook nuanceringen of verdergaande aanpassingen bevatten. De aanbevelingen van de commissie-Ekkart bieden in de ogen van de evaluatiecommissie een goede basis voor de oordelen over eigenaarschap en onvrijwillig bezitsverlies, maar zij hebben nooit geleid tot één document waarin het beoordelingskader van de Restitutiecommissie is neergelegd. De evaluatiecommissie is van oordeel dat zo’n beoordelingskader de toegankelijkheid en transparantie ten goede zou komen.

Maatstaven van redelijkheid en billijkheid

In het Instellingsbesluit uit 2001, artikel 2 lid 5 noemt de staatssecretaris de maatstaven van redelijkheid en billijkheid als het beoordelingskader voor de adviezen die geen betrekking hebben op stukken uit de rijkscollectie. Dit zijn geen adviezen aan de Minister van OCW (die de Staat als juridisch eigenaar van de rijkscollectie vertegenwoordigt), maar bindende adviezen die de RC geeft over geschillen tussen de personen die cultuurgoederen verloren hebben of hun erfgenamen enerzijds en de huidige bezitter (zoals een gemeente, provincie, stichting of particulier) anderzijds.

Het begrippenpaar ‘redelijkheid en billijkheid’ heeft een lange geschiedenis: het is al geïntroduceerd in het Besluit Herstel Rechtsverkeer van 17 september 1944. In het Instellingsbesluit wordt het begrippenpaar niet verder toegelicht, maar het is aannemelijk dat het verwijst naar de ‘just and fair solution’ uit principe 8 van de Washington Principles.[26] De RC beschrijft het door haar gehanteerde beoordelingskader van dergelijke adviezen als volgt:

‘De commissie adviseert naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid. Dit houdt allereerst in dat wordt beoordeeld of voldaan is aan de vereisten dat het in hoge mate aannemelijk is dat de gestelde oorspronkelijke eigenaar inderdaad de eigenaar was en dat in voldoende mate aannemelijk is dat hij of zij het bezit van het kunstwerk onvrijwillig heeft verloren als gevolg van omstandigheden die direct verband hielden met het naziregime. Daarnaast biedt advisering naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ruimte om rekening te houden met de wijze van verwerving door de huidige eigenaar en andere omstandigheden en om de diverse betrokken belangen tegen elkaar af te wegen.’[27]

De RC noemt in haar reglement de volgende omstandigheden en belangen die ze bij de afweging kan betrekken:

1. de internationaal en nationaal aanvaarde beginselen zoals de Washington Principles en de beleidslijnen van de regering inzake de restitutie van roofkunst voor zover zij van overeenkomstige toepassing zijn;
2. de omstandigheden waaronder het bezit van het werk verloren is gegaan;
3. de mate waarin de verzoeker zich heeft ingespannen om het werk te achterhalen;
4. de omstandigheden van de verwerving door de bezitter en het door hem verrichte onderzoek vóór de verwerving van het werk;
5. het belang van het werk voor verzoeker;
6. het belang van het werk voor bezitter;
7. het belang van het openbaar kunstbezit.[28]

Dit reglement is door de RC zelf opgesteld, en is in 2008 door de minister van OCW als uitgangspunt aanvaard.[29]

In dit reglement heeft de RC verder vastgelegd dat zij uitsluitend bindend advies uitbrengt, hoewel het Instellingsbesluit dat niet bepaalt. Partijen dienen hier op voorhand mee in te stemmen. Indien een partij het bindend advies niet opvolgt, dan kan de andere partij bij de civiele rechter nakoming afdwingen. Zoals in hoofdstuk 3 gememoreerd, gelden de maatstaven redelijkheid en billijkheid vanaf 17 juli 2012 ook voor voorwerpen uit de rijkscollectie zijnde niet-NK-collectie en vanaf 1 juli 2015 ook voor stukken uit de NK-collectie. Vanaf 1 juli 2015 worden derhalve alle verzoeken op grond van dit afwegingskader beoordeeld.

De maatstaven van redelijkheid en billijkheid bij NK-zaken

De NK-stukken zijn na de oorlog door de geallieerden vanuit Duitsland gerecupereerd. Onomstotelijk staat dan ook vast dat ze een oorlogsverleden hebben. Ze zijn door de geallieerden aan de Nederlandse Staat in bewaring gegeven met de nadrukkelijke opdracht om ze – zo mogelijk – terug te geven aan de rechthebbenden of hun erfgenamen.[30] De Staat is weliswaar door verjaring juridisch eigenaar van de NK-collectie geworden, maar gezien deze opdracht, het naoorlogse rechtsherstel, de Washington Principles en het sinds 2001 bestaande restitutiebeleid, heeft zij de morele verplichting om (erfgenamen van) oorspronkelijke eigenaren op te sporen en hun oorspronkelijk eigendom terug te geven.

Bij voorwerpen met een dergelijke herkomst is het in de ogen van de evaluatiecommissie onjuist om de belangen van de oorspronkelijke eigenaren en hun erfgenamen af te wegen tegen andere belangen. Zij is van oordeel dat voor stukken uit de NK-collectie, conform de aanbevelingen-Ekkart 2001-2004, oorspronkelijk eigenaarschap en onvrijwillig bezitsverlies de enige twee criteria behoren te zijn. De RC zelf stelt dat zij, ondanks de herziene beleidslijn die vanaf 2015 geldt, bij NK-zaken ook geen belangenafweging maakt:

‘De door de commissie toegepaste belangenafweging vloeit voort uit de Washington Principles en is vastgelegd in het instellingsbesluit van de commissie. Dit uitgangspunt heeft sinds de oprichting van de commissie steeds gegolden, maar niet voor verzoeken met betrekking tot Nederlands Kunstbezit-zaken. Bij de wijziging van het instellingsbesluit in 2012 is vastgelegd dat die belangenafweging vanaf 2015 ook in Nederlands Kunstbezit-zaken aan de orde kan zijn, maar in de adviezen van de commissie heeft sedert deze wijziging het belang van de Nederlandse Staat als “eigenaar” nooit een rol gespeeld.’[31][32]

De evaluatiecommissie onderschrijft dit standpunt van de Restitutie­commissie. Vanuit het oogpunt van helderheid is het echter ongewenst dat de documenten over (de uitvoering van) regeringsbeleid op papier anders luiden. De evaluatiecommissie adviseert daarom het verruimde restitutiebeleid voor NK-zaken (van vóór 1 juli 2015) expliciet in ere te herstellen om aldus regeringsbeleid en uitvoering door de Restitutiecommissie weer op één lijn te brengen.

De maatstaven van redelijkheid en billijkheid bij niet-NK-zaken en bindend advies-zaken

De evaluatiecommissie heeft de opsomming van omstandigheden en belangen in artikel 3 van het reglement van de Restitutiecommissie kritisch tegen het licht gehouden. De commissie constateert dat deze van verschillend gewicht zijn en dat zij de partijen weinig inzicht bieden in de wijze waarop de RC haar afwegingen maakt. Ten behoeve van het voorgestelde beoordelingskader vindt de commissie de omstandigheden en belangen niet alle even passend. Dit wordt hierna uitgewerkt.

Het eerste aspect, ‘de internationaal en nationaal aanvaarde beginselen zoals de Washington Principles en de beleidslijnen van de regering inzake de restitutie van roofkunst voor zover zij van overeenkomstige toepassing zijn’, is in de ogen van de evaluatiecommissie terecht opgenomen. De Washington Principles zijn immers leidend in het restitutiebeleid en samen met andere beginselen en beleidslijnen bieden zij een vanzelfsprekend kader voor de RC.

De behandeling van het tweede aspect, ‘de omstandigheden waaronder het bezit van het werk verloren is gegaan’, acht de evaluatiecommissie een onderdeel van de toets ‘dat in voldoende mate aannemelijk is dat hij of zij [de oorspronkelijke eigenaar] het bezit van het kunstwerk onvrijwillig heeft verloren als gevolg van omstandigheden die direct verband hielden met het naziregime.’ Als bij deze toets het onvrijwillig bezitsverlies aannemelijk is, dan behoort nadere beoordeling van deze omstandigheden niet meer aan de orde te zijn. Als, omgekeerd, bij deze toets onvrijwillig bezitsverlies niet aannemelijk is geworden, dan behoort afwijzing van het teruggaveverzoek te volgen.

De evaluatiecommissie acht het onjuist het derde aspect, ‘de mate waarin de verzoeker zich heeft ingespannen om het werk te achterhalen’, nog in de afweging te betrekken. Verhalen van overlevenden en andere betrokkenen wijzen erop dat in de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog Joodse overlevenden weinig gelegenheid hadden of geen prioriteit hebben kunnen geven aan het achterhalen van kunstwerken van henzelf of hun familie.[33] De persoonlijke geschiedenissen waren zo traumatisch en de mentaliteit in de Nederlandse samenleving was zo weinig empathisch, dat dergelijke inspanningen, of het ontbreken ervan, geen gewicht in de schaal behoren te leggen.

Het vierde aspect, ‘de omstandigheden van de verwerving door de bezitter en het door hem verrichte onderzoek vóór de verwerving van het werk’, beschouwt de evaluatiecommissie wel als een relevant aspect. Zij meent dat goede trouw van de huidige bezitter bij de verwerving een rol mag spelen bij de beoordeling.[34] Ontbreekt die goede trouw, dan kan het teruggaveverzoek zonder voorwaarden worden toegewezen (indien aan de eisen van oorspronkelijk eigenaarschap en onvrijwillig bezitsverlies is voldaan). Is er wel sprake van goede trouw, dan mag die een rol spelen bij de inhoud van het advies, hoewel zij in de ogen van de commissie nooit behoort te leiden tot algehele afwijzing. In een dergelijke situatie kan hetzij volledige toewijzing plaatsvinden, hetzij een meer bemiddelende oplossing worden gezocht. De evaluatiecommissie komt hier later in dit hoofdstuk op terug.

De evaluatiecommissie acht het onjuist dat het vijfde aspect, ‘het belang van het werk voor de verzoeker’, nog in de afweging wordt betrokken. Een dergelijk criterium staat niet in dienst van het herstellen van onrecht dat de slachtoffers is aangedaan.

De evaluatiecommissie acht het principieel onjuist om het zesde aspect, ‘het belang van het werk voor de bezitter’, nog bij de belangenafweging te betrekken. Vaak is die bezitter het Rijk, de gemeente, provincie of stichting die het in beheer heeft gegeven bij een museum. Hoewel de evaluatiecommissie hecht aan het museum als openbare plek waar cultureel erfgoed wordt getoond, prevaleert hier a priori het herstel van onrecht.

De evaluatiecommissie acht het tot slot onjuist het zevende aspect,
‘het belang van het openbaar kunstbezit’, nog deel te laten uitmaken van het afwegingskader. In het Nederlandse cultuurbeleid is de beoordeling van het belang van cultuurgoederen voor het openbaar kunstbezit in de Erfgoedwet vastgelegd.[35] Indien een publieke eigenaar een object wil vervreemden en het vermoeden bestaat dat het beschermwaardig is, dan dient een onafhankelijke commissie op grond van vastgestelde criteria te oordelen of dat object al dan niet beschermwaardig is.[36] Dit aspect behoort daarom niet meer bij het restitutiebeleid te worden betrokken.[37]

Bindend adviesprocedure

De RC heeft er bij het opstellen van het reglement zelf voor gekozen dat zij over zaken die geen rijkscollectie-voorwerpen betreffen geen advies maar een bindend advies uitbrengt. Anders dan de term ‘bindend advies’ suggereert, gaat het hier niet om een advies, maar om een beslissing waaraan partijen gebonden zijn, vergelijkbaar met een rechterlijk vonnis. Om die reden dient de procedure aan strengere eisen te voldoen dan een procedure die slechts tot een advies leidt. ‘De procedure moet voldoen aan hoge eisen van zorgvuldigheid die tot uitdrukking komen in beginselen van het burgerlijk procesrecht. In het bijzonder het beginsel van hoor en wederhoor, dat door de burgerlijke rechter bij toetsing van een bindend advies streng wordt toegepast, leidt ertoe dat de procedure langer duurt en complexer wordt dan wanneer de RC niet voor de vorm van een bindend advies gekozen zou hebben,’ zo schrijft de RC in een notitie, waarin zij de evaluatiecommissie in overweging geeft om de aanbeveling te doen niet langer bindende adviezen te geven.[38]
De evaluatiecommissie heeft bij deze kwestie uitvoerig stilgestaan en over aspecten daarvan advies ingewonnen bij prof. mr. dr. R.H. de Bock, hoogleraar civiele rechtspleging aan de Universiteit van Amsterdam en advocaat-generaal bij de Hoge Raad.[39] Hoewel de commissie oog heeft voor de argumenten van de RC om het bindend advies te laten varen, acht zij het van groot belang dat de verzoeker de zekerheid heeft dat de huidige bezitter aan het advies is gebonden wanneer de RC een restitutieverzoek toewijst. Daarom is zij van oordeel dat de bindend adviesprocedure moet blijven bestaan.

De evaluatiecommissie acht het mogelijk de procedure op onderdelen minder stringent te laten verlopen dan momenteel gebeurt. Zo is er ruimte om partijen afzonderlijk te horen, mits dit in volledige transparantie gebeurt en ook overigens aan een aantal procedurele waarborgen is voldaan.[40] Het separaat horen van beide partijen kan onder omstandigheden behulpzaam zijn bij het onderzoeken van een schikking. Ook als een schikking niet haalbaar is, kan het inzicht bieden in de mogelijkheden om een bemiddelende beslissing te nemen als een keuze tussen toewijzing of afwijzing niet de meest geëigende oplossing is. Dit laatste kan zich naar het oordeel van de commissie voordoen als de huidige bezitter het object te goeder trouw heeft verworven (zie ook paragraaf ‘Bemiddelde oplossingen’).

De evaluatiecommissie heeft van de RC begrepen dat mondelinge behandelingen (in aanwezigheid van beide partijen) zelden plaatsvinden. De evaluatiecommissie acht het wenselijk dat in beginsel in iedere zaak een mondelinge behandeling plaatsvindt, mede om partijen ruim baan te geven te worden gehoord. Ook prof. De Bock wijst erop dat partijen in beginsel recht hebben op een mondelinge behandeling, al is dat recht niet absoluut.[41]

Bemiddelende oplossingen

Binnen het afwegingskader volgens de maatstaven van redelijkheid en billijkheid heeft de RC niet alleen de mogelijkheid om te adviseren om het voorwerp al dan niet te terug te geven, maar ook om te kiezen voor een alternatieve vorm van rechtsherstel. De RC noemt in haar reglement een aantal van deze alternatieven (zie Reglement in bijlage artikel 11), zoals de afgifte van een werk tegen een vast te stellen tegenprestatie, of afwijzing van het verzoek onder de verplichting van de bezitter om het werk tentoon te stellen met vermelding van de herkomst en de oorspronkelijke eigenaar. De evaluatiecommissie zal hierna spreken van: ‘bemiddelende oplossingen’ of ‘bemiddelende beslissingen’. In de praktijk heeft de RC zelden een bemiddelende oplossing geadviseerd of een bemiddelende beslissing genomen.[42]

In gesprekken met de evaluatiecommissie vertelde de RC dat dergelijke bemiddelende oplossingen in de praktijk niet vaak aan de orde zijn, omdat de verzoekende partij vrijwel altijd uitsluitend gericht is op teruggave. Daarom onderzoekt de RC in de praktijk zelden of een bemiddelende oplossing tot de mogelijkheden behoort.

Bij de evaluatiecommissie leeft de vraag of de RC op dit punt niet actiever zou kunnen zijn. Hoewel de evaluatiecommissie onderkent dat verzoekers vaak gericht zullen zijn op teruggave, valt in veel gevallen toch ook te verwachten dat zij geïnteresseerd zullen zijn in bemiddelende oplossingen als hen wordt voorgehouden dat onvoorwaardelijke teruggave waarschijnlijk niet tot de mogelijkheden behoort. Bovendien kan een bemiddelende beslissing soms de aangewezen oplossing zijn, gelet op alle omstandigheden, ook als de verzoeker daarmee niet volledig tevreden is.

De evaluatiecommissie is van oordeel dat de ruimte voor bemiddelende oplossingen verschilt per collectie (NK-collectie, Rijkscollectie zijnde geen NK, en andere (museale) collecties). Restitutie van NK-stukken behoort nooit onder voorwaarden plaats te vinden. Wanneer het oorspronkelijke eigenaarschap en het onvrijwillig bezitsverlies bij een dergelijk voorwerp zijn vastgesteld, kan de RC in de ogen van de evaluatiecommissie slechts adviseren tot teruggave (zoals momenteel ook praktijk is). Als het evenwel een object betreft dat zich niet in de NK-collectie bevindt en dat de huidige bezitter te goeder trouw heeft verworven, dan kunnen bemiddelende oplossingen wel passend zijn. De evaluatiecommissie heeft in het nieuwe beoordelingskader voorbeelden van dergelijke bemiddelende oplossingen geformuleerd.

Verwerving te goeder trouw

De maatstaven waarnaar de goede trouw wordt beoordeeld, zijn in de loop van de tijd strenger geworden. Kon een museum in de jaren zestig van de vorige eeuw een object aankopen zonder een gedegen onderzoek in te stellen naar eigendom en bezit van dat object in de periode 1933-1945, tegenwoordig wordt zo’n passieve handelwijze maatschappelijk en juridisch niet meer aanvaard. De evaluatiecommissie is van oordeel dat het Rijk of een decentrale overheid onder omstandigheden behoort af te zien van een beroep op verwerving te goeder trouw. Dit geldt wanneer de omstandigheden van de verwerving en het door de bezitter verrichte onderzoek ten tijde van de verwerving niet aan de huidige maatstaven van goede trouw voldoen. Uit de gesprekken die de evaluatiecommissie voerde met museumdirecteuren blijkt dat zij hier hetzelfde over denken: kunst waarvan aannemelijk is dat deze gestolen is, hoort niet in de collectie te blijven.

Een nieuw beoordelingskader

Gezien bovenstaande overwegingen stelt de evaluatiecommissie een nieuw beoordelingskader voor. Dit beoordelingskader voldoet aan de volgende voorwaarden:

• het is een transparant kader dat is opgebouwd aan de hand van factoren waarbij eenduidig wordt vastgesteld of er aan bepaalde voorwaarden wel of niet is voldaan (als in een zogenaamde ‘beslisboom’);
• de basis voor het beoordelingskader zijn de aanbevelingen van de commissie-Ekkart 2001-2004;
• er wordt, in lijn met de aanbevelingen-Ekkart uit 2004, onderscheid gemaakt tussen oorspronkelijke eigenaren die particulieren waren en die kunsthandelaren waren;
• het is derhalve toepasbaar op alle typen zaken en collecties, dat wil zeggen zowel zaken van particulieren als van kunsthandelaren, en zowel NK-stukken, niet-NK-rijkscollectiestukken en voorwerpen van andere huidige bezitters (zoals gemeenten, provincies en stichtingen);
• het wordt door de minister vastgesteld, wordt opgenomen in het instellingsbesluit van de RC en vervangt alle huidige documenten die het beleidskader voor de RC vormen;
• er gelden twee noodzakelijke voorwaarden om tot restitutie over te gaan: de verzoeker is oorspronkelijk eigenaar of erfgenaam van de oorspronkelijk eigenaar én er is sprake van onvrijwillig bezitsverlies.
• wanneer aannemelijk is dat de huidige bezitter een voorwerp, dat niet afkomstig is uit de NK-collectie, te goeder trouw heeft verworven, dan kan dat aanleiding zijn om een bemiddelende oplossing te adviseren of een bemiddelende beslissing te nemen.

In het licht van deze voorwaarden adviseert de evaluatiecommissie dat de minister in het instellingsbesluit vastlegt dat de Restitutiecommissie oordeelt op basis van onderstaand beoordelingskader. Mocht de minister wijzigingen in het beoordelingskader willen aanbrengen, dan adviseert de evaluatiecommissie die inderdaad in het beoordelingskader aan te brengen en die niet slechts vast te leggen in brieven aan de Tweede Kamer. Op die wijze kan worden voorkomen dat het beleid wederom over veel verschillende documenten verspreid raakt.

De evaluatiecommissie geeft de minister mee dat zij moet besluiten of en hoeverre dit beoordelingskader van toepassing zal zijn op reeds afgehandelde en lopende zaken.